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勇于探索 勠力创新 注重融合

——福建省厦门市市场监管局推进“放管服”改革的典型经验
来源:中国工商报  作者:  2017-12-15 14:20:00

  检查市场主体证照情况

  优化窗口服务

  开展野生动物资源保护联合执法行动

  编者按

  为了保障市场经济更好更快发展,“放管服”改革正在深入推进。近年来,福建省厦门市市场监管局紧抓机遇,着力创新,纵深推进商事制度改革,加强事中事后监管,全力打造“一张网”,以信用监管为核心的事中事后监管模式和跨部门综合执法模式取得一定成效。本报今日特刊登厦门市市场监管局深化“放管服”改革工作的经验做法,以飨读者。

  商事制度改革持续深化

  今年以来,厦门市市场监管局围绕“放管服”改革的总体要求,进一步深化商事制度改革,提升登记便利化水平,积极推进“多证合一”改革,实施简易注销登记改革,逐步实现全程电子化,推广名称预核并入设立登记,精简登记申请材料,放宽经营范围表述,支持小微企业发展,为大众创业、万众创新注入新的活力。截至10月31日,厦门市共新设各类商事主体96091户,同比增长22%。

  积极推进“多证合一”改革

  自10月1日起,厦门市把涉及企业(包括个体工商户、农民专业合作社)登记、备案的24个证照进一步整合到一张营业执照上,作为厦门市首批“多证合一、一照一码”事项。厦门市市场监管局积极巩固扩大“五证合一”“两证整合”改革成果,推动市政府印发《关于印发加快推进“多证合一”改革实施方案的通知》,按照“能整合的尽量整合、能简化的尽量简化、该减掉的坚决减掉”的原则对证照种类、数量进行梳理,推动更多涉企证照整合。同时,深化部门信息共享和业务协同,完善信息共享交换平台。实现申请材料“一次提交、部门流转、一档管理”,申请人办理企业注册登记时只需填写“一张表格”,向市场监管部门“一个窗口”提交“一套材料”,不需另行到相关部门服务窗口重复办理“多证合一”涉及的被整合证照事项,以“减证”推动“简政”。

  全面开展简易注销登记制度改革

  为简化市场主体退出程序,厦门市市场监管局制定《关于印发厦门市商事主体简易注销登记实施办法的通知》,自3月1日起实行简易注销登记制度改革。符合条件的商事主体可以申请简易注销,只需通过厦门市商事主体登记及信用信息公示平台向社会公告,无须办理清算组成员备案,有效解决“退出”难的问题。截至10月31日,厦门市市场监管局已接到简易注销申请771户次,有581家企业完成简易注销登记手续。

  逐步实现商事登记全程电子化

  在优化网上办事流程、精简网上办事材料、优先办理网上申请事项的同时,厦门市市场监管局积极进行系统开发、建设和完善工作,引导办事企业和群众通过互联网办理相关事项,增强“互联网+政务服务”改革的获得感。9月30日,涵盖所有业务、适用所有企业类型的新版“厦门市商事主体网上审批系统”正式上线。新系统可以实现各类型企业的设立、变更、备案、注销、股权出质等各个业务环节的网上办理,进一步提高了企业登记管理的信息化、便利化、规范化水平。办事窗口陈设各项办事指南的二维码列表,办事群众只需拿起手机“扫一扫”,即可快速查询拟申请事项的办理流程、材料清单、办理时限、所需表格、示范文本等资料,实现“一‘扫’可查,一‘点’即知”。

  复制推广名称预核并入设立登记做法

  根据自贸区试点情况,厦门市市场监管局全面开放名称库,重构网上预审系统,在全市将企业名称自主申报、名称预先核准环节并入设立登记。申请人通过企业名称自主申报系统对拟定名称进行自主查询、比对后,可以在企业设立登记时一并填报,无须经过预先核准,实现名称预先核准“零上门”。自主申报系统与设立登记网上申报无缝对接,大大缩短了企业登记审批周期。

  深入推进简政放权

  一是梳理公布“最多跑一趟”事项。以权责清单为基础,全面梳理行政审批和公共服务事项,根据即办件、网上预审等类别逐项确定行政审批和公共服务事项及便民服务事项的办理方式,汇总形成第一批“最多跑一趟”办事清单,主动接受社会监督。二是进一步精简申报材料。对提交材料涉及本部门颁发的证照或批准文书原件或复印件进行简化,明确具体操作事宜,不再要求申请人提交证照或批准文书原件或复印件。三是继续放宽经营范围用语表述。按照“非禁即入”原则,申请人既可以参照《国民经济行业分类》,也可以参照政策文件、行业习惯或者专业文献表述经营项目。支持登记具有地方特色、传统商业习惯,能反映历史和文化等特点的经营项目。

  为经济发展提供有针对性的服务

  一是积极对接自贸区建设。进一步打破厦门自贸片区登记地域限制,试行自贸区企业设立“就近登记、全城通办”,构建起“多网点、全时空、零距离”的登记服务平台。试行自贸区住所申报承诺制,申请人提交住所信息申报表并对所申报信息真实性进行承诺后,可免予提交住所租赁协议等使用权证明文件,进一步精简登记申报材料,释放场地资源。二是支持国企改制和企业兼并重组。引导企业淘汰压缩落后过剩产能,优化产业结构,加快转变发展方式,提高发展质量和效益。扶持企业做大做强,辅导制氧厂、公交集团培训中心、华侨旅游侨汇公司等6家国企完成改制。用好用足各项优惠政策,免除特定企业分支机构的办照要求。三是深入扶持小微企业发展。制定《深入推进“放管服”助力小型微型企业发展工作方案》,明确分工,确保工作落到实处。印制发放5000份小微企业名录宣传折页,进一步提高小微企业名录的社会知晓度,提升小微企业扶持政策落地的精准性。

  信用信息公示平台不断完善

  商事制度改革以来,按照国家工商总局、福建省工商局的指示精神,厦门市市场监管局以建设商事主体登记及信用信息公示平台(以下简称公示平台)为基础,以信息公示为依托,以信用限制为手段,逐步形成社会共管共治的监管模式。自启动“一张网”建设以来,厦门市市场监管局共收集50万户商事主体信息,制作涵盖登记备案、资质许可、行政处罚、司法、自主公示等方面信息的信用信息档案,得到社会各界广泛关注,公示平台累计访问量逾3000万次,查询量逾2800万次。

  领导重视支持,部门协调配合

  公示平台建设是一个复杂的系统工程,涉及面广,需要市委、市政府统一部署、统一指挥、统一协调,各部门协力推进。市领导对公示平台建设高度重视,多次听取公示平台建设进展情况汇报。

  公示平台建设立法工作得到市人大和法制部门的大力支持,市效能办将部门信息归集共享情况列入效能督查。相关部门主动与市场监管局进行沟通,确保商事主体信息准确、及时地归集到公示平台。由于领导重视、各部门群策群力,公示平台在3年多的运行过程中不断完善优化,取得了较好成效。

  加强制度建设,完善长效机制

  厦门市充分发挥特区优势,以立法的形式明确规定公示平台是商事主体登记和信用信息对外公示的法定载体。市政府先后出台了《厦门市商事主体登记及信用信息公示办法》《厦门市加强商事主体信用信息管理工作方案》等规范性文件,进一步健全信息公示共享制度、公示信息协同监管机制、信用联合惩戒制度和社会共治制度。多部门联合制定了《关于对环境保护领域生产经营者开展守信联合激励和失信联合惩戒的工作意见》《关于对我市重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的通知》,分别制定了加强自身信用体系建设的规范性文件,明确规定企业信用信息应当在公示平台上公示。

  加强平台建设,逐步完善功能

  根据实际使用情况和各部门反馈的意见建议,厦门市市场监管局不断对公示平台进行完善,现已实现商事主体公示查询、经营异常名录查询、行政处罚信息公示、年报公示、政民互动、双随机抽查公示、部门交互等功能。公示平台的实用性得到了政府部门和社会公众的普遍认可,有力推动了各部门信用监管工作的实施,进一步提高了政府部门归集信息和使用平台的积极性,形成了“共建共享”的良好局面。与此同时,针对不断变化的数据标准,公示平台随时与“一张网”对标,确保所收集信息能够顺畅传输到省级监管部门。

  归集部门信息,推动信息共享

  公示平台整合了厦门市市场监督管理各业务部门掌握的商事主体登记备案及信用信息,新建部门信息归集共享系统,与市行政审批信息管理平台实行数据推送共享,初步实现不同行政部门间商事主体信息的共享及内联应用。截至目前,公示平台累计接收并公示27家许可部门推送的许可信息119000条,归集各部门的行政处罚信息19464条。

  跨部门综合执法有效创新

  厦门市市场监管局积极贯彻落实国务院“放管服”改革工作要求,突破传统的部门“物理”整合思维定式,采取“制度+科技”手段,将跨部门综合执法与“双随机”抽查机制相融合,率先探索出“建立一套跨部门综合执法机制,开发一个跨部门综合执法平台,打造一支跨部门联动执法队伍”的流通领域市场监管综合执法改革新路径,建立起“横向联通、纵向贯通、线上线下互通”的流通领域市场监管综合执法新模式,初步构建了“一网联动、随机抽查、协同监管、综合执法”的工作格局。这是厦门继在福建省率先启动商事制度改革后,在贯彻落实国务院“放管服”改革工作部署、创新政府管理方式、强化事中事后监管方面推出的又一“厦门模式”。

  问题分析

  在流通领域市场监管中,多头执法、多层执法、重复执法、人情执法和形式执法等问题一直存在。单一行政部门执法人员不足、执法权力不够、执法手段有限,多个部门间监管力量不均衡,往往造成执法缺位、执法分散、权责交叉。利用制度化、科技化手段形成跨部门综合执法合力,解决单一部门执法局限和多部门执法分散的顽疾,是加强流通领域市场监管面临的当务之急。

  主要做法

  (一)构建综合执法新架构

  在不整合机构的前提下,厦门分批将市市场监管局、市质监局、市发改委、市商务局、市海洋与渔业局、市卫计委、市市政园林局、市医保局等部门有关市场监管执法的工作纳入跨部门综合执法范畴,制定出综合执法事项目录,在市场监督局设立综合执法工作领导小组,专设综合执法协调处,承担日常组织协调等工作。同时,由各部门指派相对固定的执法办案骨干,成立综合执法突发事件应急稽查支队。

  (二)创新综合执法新机制

  1.研究制定了综合执法办法。加强综合执法制度建设,制定了《厦门市市场监管领域综合执法暂行办法》,着力构建信息畅通、运转协调、联动高效、监督有力的系统化综合执法工作机制。

  2.建立了三个方面九项机制。重点探索建立“联动协作、随机抽查、督办问责”三个方面的九项综合执法机制,即日常沟通机制、工作会议机制、信息共享机制、跨部门随机抽查机制、重大案件联合查处机制、案件联合会审机制、两法衔接机制、应急管理机制、督办问责机制,以提升行政部门之间的工作合力及监管执法效率。

  3.构建了综合执法部门集群。坚持问题导向、突出重点,设立检查对象名录子库、类别库,构建旅馆酒店、农业、商超、医疗机构、野生动物等多个领域、多个行业的重点监管对象名录分库、行业监管对象名录分库。梳理市场监管领域多部门监管执法事项清单,建立多个领域、多个行业监管执法部门集群,实现各部门职能统筹和执法力量协同,对同一商事主体一次性完成多部门执法检查事项。

  (三)打造综合执法新平台

  运用“互联网+”思维,开发建设统一的厦门市“双随机”事中事后监管综合执法平台,以信息化、智能化提升随机抽查、综合执法的效率和效果。

  1.三级管理,打通基础脉络。设计了“六大模块”,即案源管理模块、联合抽查模块、联合执法模块、“双随机”抽查模块、电子监察模块和信息公示模块。搭建了“三级平台”,即在综合执法工作领导小组办公室设立一级集中受理和组织协调平台,在市市场监管局、市质监局、市发改委、市商务局等设立二级归口管理和联动处置平台,在各区市场监管局和派出机构、质监分局、物价所、酒类专卖管理站、卫生计生监督管理所等基层组织设立三级情况摸排和信息采集平台,实现了综合执法任务发起、流转、处置、公示的全流程电子化管理,执法检查任务直接派发到检查人员岗位。

  2.开放兼容,满足个性需求。平台现已进驻市、区两级142个监管执法部门。在功能设置和细节处理上,既突出全市“一盘棋”原则,规范程序、标准、流程,满足共性需求;又充分考虑和兼顾各监管部门业务实际,满足个性要求。平台具有单部门“双随机”抽查、跨部门“双随机”联合检查、跨部门联合执法等功能,进一步盘活了全市执法资源,推进了跨部门、跨区域、跨层级联合执法,增强了事中事后监管的科学性和执法的公正性。

  3.全程追溯,实现智能联动。建立了联动响应的互动机制,各部门均可通过平台向相关部门发起“双随机”联合检查和综合执法“要约”。平台支持监管部门、检查对象、检查人员、抽查事项的多类、多层、多区域灵活动态匹配,统筹开展任务驱动、问题处置、结果反馈、信息公示和信用归集,实现了执法任务全程留痕、责任可追溯,提升了监管执法效能。

  (四)探索综合执法新方式

  1.融入“双随机”执法方式。探索“双随机”监管与综合执法相融合,坚持务实导向,精准定位、适度选择,把有限的资源和力量集中投向风险导向突出、行业特征明显的领域、区域,实行定向“双随机”联查,确保抽取对象的针对性与靶向性,实现有的放矢监管。针对酒类批发商事主体、汽车流通市场、医疗机构等关系群众切身利益的重点领域、重点行业,组织开展了全市跨部门专项联合抽查、联合执法,做到了“启动有原因、检查有痕迹、查证有结果、结果有运用”。

  在酒类批发商事主体跨部门随机抽查联合执法行动中,厦门市市场监管局制定行动方案、抽查计划,建立随机抽查事项清单、市场主体名录库和执法检查人员名录库。依据抽查事项清单,随机抽取有关行政部门执法人员组成2个执法检查组,对随机抽取的27家酒类批发商事主体的食品经营资质、食品安全、商品条码、价格经营行为等情况进行检查,立案查处1家、简易行政处罚(警告)3家、责令改正3家,抽查检查结果通过厦门市商事主体登记及信用信息公示平台对外公示,对同一监管对象多部门“双随机”执法检查事项一次性完成,体现了公平、公正、公开。

  2.推行“一体化”执法联动。根据执法要求,实行“一次检查、多项体检、综合会诊”,减少多批次执法对正常商业活动的干扰。围绕关系群众切身利益社会舆论关注的重点领域、重点区域、重要时间节点,组织开展了汽车流通市场、元旦春节期间市场秩序、台风“莫兰蒂”灾后市场监管、重点区域海鲜大排档经营秩序、重点旅游景区芒果经营秩序、保护野生动物、医疗美容市场、电动自行车市场、暑期旅游市场等50余次全市性跨部门专项联合执法行动,依法查办了一批警示作用较强、影响力较大的典型案件,达到个案突破、整体推进、全面联查的良性互动。“一体化”联动执法行动的开展与推进,大大提高了执法效率,极大震慑了不法商事主体,保障了经济健康运行。

  取得的成效

  (一)优化了执法资源

  实行跨部门综合执法,统筹使用各行政部门的执法力量,可以进一步整合执法资源,变多头管理为统一集中执法,有效解决了部门间监管力量不均衡、分段监管、分散执法、权责交叉、重复执法、执法任性、执法空白等问题,弥补单部门执法权力不够、执法手段有限等“短版”,实现监管执法力量与专业技术支撑的优势互补,增强市场监管执法合力,同时也减轻了企业的负担。在医疗机构联合抽查执法行动中,厦门市市场监管局内部整合药品流通处、医疗器械处两个处室的监管事项,联合市卫计委、市发改委发起“1+2”跨部门随机联查,以全市二、三级医疗机构作为重点抽查对象,对其执业资质、执业行为、药品和医疗器械经营行为等进行一次性全面检查,取得较好成效。

  (二)提高了执法效能

  通过跨部门联合执法,有效克服了多头执法、分段监管带来的证据掌握不全、渠道追踪不力、查处力度不够、执法效率不高的问题,做到了对同一商事主体多部门执法检查事项一次性完成,实现了一次性溯本清源,有效保障了监管执法全面、到位、高效。发改委价监部门曾对海鲜大排档组织多次检查,但因手段有限、处罚幅度低,无法起到惩处和震慑作用。如今,通过会同市场监管、质监部门开展综合执法,局面得以根本性扭转,从快、从重、从严查处了违法经营行为,切实维护了厦门旅游市场的良好形象和广大旅游消费者的合法权益。

  (三)树立了执法权威

  将跨部门综合执法与“双随机”抽查机制有机结合,在制度上防止了人情执法和形式执法。统一抽查标准、统一 开展检查、统一事后公示,抽查全程电子化,程序固化留痕,责任可追溯,形成了规范有序的抽查模式,实现了公平、公正、公开执法,树立了良好的执法形象,彰显了综合执法权威。

  福建省厦门市市场监管局 刘启国 许晓虹 吕培超/文 汪族谱/摄

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责任编辑:杨月