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实施食品安全战略,构建食品安全社会共治格局

来源:苏州工商行政管理局  作者:  2018-05-14 09:10:00
  文/周英进   
  (作者单位:苏州市吴中区市场监管局)
  党的十九大报告指出,实施食品安全战略,让人民吃的放心。打造共建共治共享的社会治理格局,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平,这为我们做好新时期食品安全管理工作指明了方向。长期以来,我国食品安全的监管一直沿用计划经济时期的模式,强调政府本位的管理模式。随着人民生活水平的提高,人们对食品的关注重点逐渐转向了质量安全以及营养需求,以保障食品数量安全的模式显然已不合时宜。同时,食品安全事件的频频发生更在实践中证实了政府本位监管模式的低效率和局限性。由此,我们逐渐意识到食品安全问题的解决不仅需要“自上而下”政府部门的行政监管,更需要“自下而上”社会监督力量的参与和企业的自律,从而形成政府、企业和社会监督力量的共同协作的治理合力。食品安全“社会共治”的理念应运而生,充分发挥消费者协会、行业协会、新闻媒体、消费者等方面的监督作用,在奖励和保护举报者等方面引导和确保社会各方有序参与食品安全治理,促进食品安全社会共治良好格局的形成。
  一、食品安全社会共治的内涵
  所谓社会共治,就是倡导政府、市场和社会三者之间的良性互动关系。从本质上来说就是破除权力的垄断,意味着政府只是治理社会问题众多主体中的一个,承认自身在一些社会管理领域中存在低效性或无效性,需其他主体发挥功能和作用。早在1999年世界卫生组织(WTO)就提出了“责任分担”的理念,强调保证食品安全,需要政府、企业和消费者的合作与参与。[ 丁冬.食品安全社会共治的路径分析.党政论坛,2014,(8).]我国也有学者提出了政府、生产企业、消费者和媒体、第三方认证和检测机构、科学研究界参与的多中心合作治理、政府主导下的整体性治理、企业社会责任的自我规制、行业协会的协同治理、食品安全风险评估的专家治理、消费者的有效参与为路径的食品安全社会共治模式。[ 赵谦、周建华.消费者参与食品安全社会共治的逻辑诠释.湖北警官学院学报,2015,(3).]因此,从内涵上来分析,所谓食品安全社会共治,就是指在食品安全治理中,政府和社会协同治理食品安全,政府部门依据一定的法律规定和制度安排,积极引导和鼓励包括企业和其他社会力量等在内的最广泛的食品安全利益相关者,充分利用自身掌握的知识和资源,自觉履行各自食品安全治理的权利和义务,共同保障食品安全治理目标的实现。[ 李洪峰.食品安全社会共治的现实困境与发展.食品与机械,2016,4:235.]
  具体来说,在社会共治的框架下,政府是监管主体,生产经营者是责任主体,消费者和媒体等是监督政府和企业的主体,包括社会保险机构、行业协会、社会团体、专家学者在内的第三方机构是保证公信力的中坚力量和技术支撑。此外,共治的形式也随着主体的不同呈现出多样化特征,如制定法律制度、引导鼓励、监督、投诉举报、申请信息公开、公益诉讼等等。在社会共治的模式中,甚至每一位社会成员均可以发挥作用,与政府主导下的各种社会力量交织成监管网络,通力合作,不断推动食品安全社会管理手段的完善,进而形成食品安全社会共管共治的有序格局。
  二、当前食品安全社会共治现状
  党的十九大报告强调,打造共建共治共享的社会治理格局,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。作为社会治理的重要内容,食品安全“社会共治”在实践中各种探索不断涌现。浙江省发布了《浙江省人民政府办公厅关于加强食品安全社会共治的指导意见》(浙政办发〔2016〕121号),从强化信息公开、强化主体责任、强化基层协管、强化社会参与、强化有序监督、强化舆论引导、强化部门协作、强化宣传教育等方面提出了构建食品安全社会共治的总体要求,并组建了以提供食品安全知识宣传、教育、咨询等公益性服务为内容的“食品安全义工队”;杭州市随即制定了《杭州市加强食品安全社会共治工作实施方案》,对指导意见进行了细化与分解;海宁市则以网格化管理制度性建设为抓手,将食品安全社会共治与深化“一张网”建设有效结合,织密食品安全基层监管网。笔者所在的苏州市吴中区《关于加强食品安全基层监管责任网络建设的通知》,从调整完善食安委、做强做实基层食安办、规范化基层建设、完善信息员队伍等方面强化食品安全基层监管网络建设。总体来说,基层的探索一定程度上推动了食品安全社会共治理念的落地,为下一步构建共治格局提供了有益借鉴,但仍存在不少现实困境。
  首先,政府监管部门间职责不清。一方面,社会共治要求各监管部门在属地政府的主导下,联合执法、齐抓共管、形成合力,共同保障食品安全;另一方面,又要理清各监管部门间的关系,明晰职权边界,防范改革中的履职风险。其次,生产经营者合法经营意识不够。由于我国尚未建立完备有效的社会诚信体系,民众的法治意识还不高,在利益最大化的驱动下,食品生产经营者往往会为了经济利益而铤而走险,生产不合格或不安全食品。第三,相关主体共治意识不强、积极性不高。一方面,由于长期的行政监管模式,导致地方政府大包大揽,食品安全社会监督力量发育严重不足;另一方面,共治各方能力参差不齐,制约着社会共治效能。所以即使在提出社会共治的理念后,社会主体参与共治的意识普遍不强,仍倾向于凡事找政府,发生食品安全事故时,更多归咎于政府监管不力。第四,大数据信息互通机制不健全。食品质量信息(食品生产经营者与消费者间),包括食品生产、流通、管理等环节的信息无法通过追溯系统实现互通,导致消费者对所购食品的信息不清楚,无法做出正确选择,进而无法制约生产者。食品安全监管信息(政府与消费者间),包括食品安全风险监测、食品安全监督抽查数据、食品安全事件的情况等信息发布不及时、不全面,导致政府和社会主体间信息不对称,社会主体很难进入社会共治格局并发挥应有作用。政府各部门信用信息(各监管部门间)不互通、不共享,信息孤岛现象明显,导致重复监管或监管盲区,无法形成有效联动,推动社会共治。第五,法律制度不健全、可操作性不强。新《食品安全法》仅在总则中提出了“社会共治”理念,至于各主体的责任、具体如何操作并无规定。实践中,各地各部门的做法也仅仅是在合法性框架下的自行摸索,未能形成一套行之有效、成熟先进的社会共治方式。
  三、食品安全社会共治的构建
  尽管食品安全社会共治在各地的实施还面临诸多困难和问题,但任何一项新制度的建立都有一个实践-理论-实践的过程,食品安全社会共治源于实践,应运而生,同样需要在实践中不断完善,进而更好服务实践。下面结合吴中区在食品安全社会共治中的实践做法,从内生动力、共治各方权责边界、信息互通机制三方面谈谈构建食品安全社会共治的几点思考。
  (一)培育食品安全社会共治内生动力是关键
  虽然食品安全社会共治甫一提出就得到了理论界、实务界的欢迎,但最终能否有效运转则取决于共治主体能否积极参与共治。各参与主体一方面各自独立,形成监督和制约关系,另一方面为了实现食品安全共同目标,形成合作与协同关系,只有制约和协同关系不断发展,社会共治才能获得生机与动力。正是意识到这一点,吴中区市场监督管理局从区食安办成立之初就开始了食品安全社会共治布局,从基层监管创新到社会大众参与共治,逐步培育出社会共治的内生力量。
  一是建立食品安全社会监督员队伍。区市场监管部门通过微信公众号等方式向社会公开招聘了十名关心食品安全事业的社会监督员,建立了主要由食品监管人员、食品安全社会监督员、食品安全专家组成员、食品安全信息员组成的食品安全社会共治队伍。社会监督员的主要工作职责是反映社会各界对我区食品安全工作的意见和建议;参与食品安全专项整治行动;举报食品生产经营等领域违法行为;宣传食品安全法律法规、相关政策以及食品安全监管工作有关情况。9月底,以国庆、中秋双节专项检查为契机,围绕“你点我检、我检查你参与”等内容开展了月饼食品安全抽样检测、监督检查等行动,邀请监督员参与观摩了两家月饼生产企业的突击检查。十二月邀请部分监督员参与观摩了餐饮企业聚集区的元旦节前检查,邀请社会业界人员一起参观食品经营单位、观摩日常监管、现场执法,形成社会共治的良好局面。
  二是完善食品安全工作服务站模式。试点在永旺商业综合体内推行餐饮服务集中区食品安全工作服务站模式,依托餐饮服务集中区现有综合管理运营方,搭建由监管部门、企业、经营者等组成第三方管理平台,设立食品安全工作服务站,构建由“餐饮单位自查自律、运营方日常管理、部门监管、消费者参与” 的“四位一体”综合管理体系。加强与综合管理方互通信息,及时掌握餐饮单位入驻、开业、消费纠纷等动态。餐饮单位开业之初监管部门提前介入开展前期指导,提高许可审查一次通过率;在永旺梦乐城设立消费维权服务联系点,对管理方工作人员开展调解培训,对难点进行现场指导,配合调解;突出综合管理方作为主办方的管理主体责任,建立落实相应管理制度,督促商户对自身证照、食品安全管理信息等情况公示,每月定期对餐饮商户加工环境卫生状况、食品原料索证、食品从业人员健康证开展自查、自纠并给予相应的考核及奖惩。
  三是深入推行 “食品安全校园公益行”活动。推行中小学生食品安全知识读本。临湖镇、东山镇、甪直镇编撰印发了《中小学生健康饮食和食品安全科普小知识》漫画读本,内容包括“合理搭配更营养、日常养成添健康、采购技能促安全、探究成分变专家、走出误区不盲目和必要防范远事故”等部分。结合中小学生的特点,以漫画书的形式,将健康饮食和食品安全知识娓娓道来,努力让孩子们看得进去、看得明白。目前已有30000本漫画书送到了中小学生手里。临湖镇在学校推广公开承诺,规范食堂管理水平。制作了《公开承诺书》,围绕持健康证上岗、提高业务技能、主动离岗制度、严格报告制度、保持个人卫生、快速应急处置等6个方面,以公开承诺的形式,进一步强调食堂工作人员日常规范和日常养成,并在经营场所对外公示。目前已有近80位从业人员自愿加入承诺人队伍。举办暑期征文,2017年暑假期间,临湖镇、度假区食安办都在各自辖区组织开展了暑期征文活动,学生们用优美的文笔,认真思考了食品安全的重要性,表达了对不法商贩的担忧,对安全消费的期待,描绘了食品给生活带来的美好。让经营者的大手、监管人员的大手、学校的大手,一起伸出来,和学生的小手大手拉小手紧紧握在一起,共同关注和管控好食品安全。
  (二)明晰食品安全社会共治各方权责边界是前提
  要实现多方主体共同参与到食品安全社会共治,除了培育内生力量,还需厘清各方主体职责权限,包括监管部门与社会各方之间、政府各监管部门内部、社会各方主体内部等等。只有这样,才能治而不乱、科学共治。
  首先,各共治主体间要明确定位,治而不乱。政府做好掌舵者,在食品安全治理中起主导作用,主要体现在制定规范、标准、行政审批、日常监管以及引导其他社会主体参与社会共治等方面。在食品安全治理模式下,政府仅仅是“舵手”,不再是“全能王”,其角色也应由直接管理转为间接管理,由政府本位跨越到社会本位。企业是第一责任人,由原先的被监管者变为食品安全治理的主动参与者,一方面要对自己的行为严格自律,另一方面食品经营主体间要相互制约和监督。消费者是食品安全事故的触发者,虽处于信息劣势地位,但可以通过行使投诉举报权实现对食品安全的监督。媒体和公益力量是食品安全的监督者,对食品安全事故进行曝光,为消费维权提供帮助。第三方机构是食品安全情况的鉴定者,通过认证和检测手段来确定食品质量,将公正、有效的食品信息提供给市场,为食品安全治理提供技术支撑。
  其次,基层单位要综合执法,科学共治。食品监管问题涉及面广,管理难度大,最终需要属地政府综合治理、联合执法。为提高解决行政纠纷的效率,降低维权成本,吴中区政府成立了综合治理联动中心,将常见社会纠纷、投诉举报搭载到该平台,发生消费投诉时第一时间流转至各监管部门及属地平台,实现综合治理、高效处办,目前已初具成效。
  (三)完善食品安全社会共治信息互通机制是保障
  良好的信息互通机制是经济社会健康发展的前提,是创新监管方式、促进企业诚信自律、推进综合执法的有效手段,更是食品安全社会共治的有力抓手。食品安全社会共治格局中的信息互通机制主要包含三方面的互通:一是社会大众与食品经营主体间的信息互通。近年来,随着互联网的快速发展,各类食品经营商户点评APP应运而生,构建了消费者与食品经营者的沟通渠道,然而其不足之处在与这些APP基本上都是企业运作,为了经济利益暴露出水军虚假点评、收费换排名等问题,其运作机制需要进一步透明规范。二是政府与社会大众间的信息互通。当前在经济活动中发挥巨大作用的企业信息公示系统便是典型代表。政府通过该平台及时将涉企信息完整、准确、及时地记于企业名下,形成企业的全景多维画像;社会大众通过该系统了解企业资质、信用情况,对自身消费行为或其他经营行为作出正确判断。吴中区市场监管局也结合实际,积极作为,开发了“食品安全移动监管平台”,将辖区内食品企业信息、处罚信息以及日常监管人员信息及时录入,市场主体只要下载该APP,就可以随时了解相关食品生产、经营企业的信息,真正实现明白消费、放心消费。三是政府各监管部门间的信息互通。食品安全监管部门主要有食品药品监管部门、农业部门、工商部门、公安部门、商检局、进出境检验检疫局等部门,各部门都有各自的监管平台,都掌握着大量的食品监管信息,如能实现信息的无缝对接、共享共用,将大大提高食品安全监管质效,特别是在当前联合执法、综合治理的大背景下,信息互通更是社会共治的重要保障。目前吴中区正在建设大数据中心,囊括个人信息库、法人信用库等内容,将进一步利用大数据,实现各部门信息互联互通,共享共治。加强食品信息采集,完善了村一级食品安全信息员能力建设。组织203名村、社区工作人员组基层成信息员队伍,成为收集基层食品安全信息的触角,定期开展食品安全监管能力培训,应急处置演练,不断提高基层信息化工作水平。
  四、结论
  中国食品安全治理理念正在发生深刻的变化,食品安全社会共治原则已经成为一项重要原则。十九大报告指出:“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”我国稳定解决了十几亿人的温饱问题,总体上实现小康,不久将全面建成小康社会,人民美好生活需要日益广泛,而食品安全更是基本要求。作为新时代的食品安全监管人,我们要认真贯彻落实党的十九大精神,深入实施食品安全战略,让人民吃得安全、吃得放心。作为新时代的食品安全守夜人,我们有理由也更有信心与食品经营主体以及诸多社会监督力量一起共同努力,不断加强职能转变,强化企业行为自律,充分调动起社会公众力量的参与和监督,构建中国食品安全社会共治的美好格局。

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责任编辑:杨月