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强化网络订餐食品安全精准长效监管的对策研究

来源:苏州工商行政管理局  作者:  2018-04-13 10:21:00
  文/徐梦婕
  (作者单位:苏州市相城区市场监督管理局)
  摘 要:网络订餐因其操作的便捷性、入行的低门槛和上线的低成本,已成为“互联网+”实践的领跑者之一。但由于相关法律法规不健全、监管力量薄弱、食品安全信息不对称等原因,导致网络订餐食品安全一直得不到保障。本文从问题导向入手,提出解决网络订餐食品安全精准长效监管的对策。
  关键词:网络订餐  食品安全  监管  对策
  近年来,外卖O2O餐饮市场蓬勃发展,外卖服务从传统外卖过渡到互联网外卖,网络外卖订餐平台大量涌现,网络订餐日益为广大消费者接受并广泛普及。今年“3?15”晚会上,网络外卖订餐平台成为舆论关注的焦点,作为一种新兴商业模式,在一段时间的无序生长和寡头竞争之下,其食品安全隐患问题层出不穷,已引起社会和有关方面的广泛关注。
  针对这一现状,苏州两级食品药品和市场监管部门在全市范围部署开展了网络订餐食品安全专项整治行动。这次专项整治行动贯穿全年,将目标紧紧锁定于强化网络订餐交易第三方平台提供者、网络订餐平台入网餐饮服务单位食品安全主体责任,规范网络订餐经营行为,打击违法违规行为,有效降低食品安全风险隐患,切实保障广大消费者的身体健康和生命安全。时至今日,半年多的整治成效初显,网络订餐行业得到有效规范。更重要是,通过这次整治,两级食品药品和市场监管部门基本摸清了整个网络订餐服务业的底数状况,明确了监管工作的方向和着力点,为下一步强化网络订餐精准长效监管奠定了较为扎实的基础。
  一、当前网络订餐食品安全问题现状及原因分析
  在此次专项整治行动中,两级食品药品和市场监管部门重点针对在苏开展经营活动的网络订餐第三方平台,包括美团外卖、饿了么、百度外卖、大众点评(外卖)等热门外卖APP平台,进行全面的摸底调查。以笔者所在相城区为例,调查显示,截至9月底,全区共有网络订餐平台入网餐饮服务单位628家,经营主体组织形式以个体私营为主,经营项目以中餐为主,包括简餐快餐、面馄点心、糕点甜品等,分布区域集中在元和街道、开发区等中心城区板块。整治中,通过对网络订餐入网单位的实地现场检查,以及与第三方平台上所发布相关信息内容的比对,发现在食品安全方面主要存在以下几个问题。
  一是网上餐厅进入门槛低,第三方平台对入网主体资质难以把关,流于形式。新修订的《食品安全法》第六十二条规定:“网络食品交易第三方平台提供者应当对入网经营食品者进行实名登记,明确其食品安全管理责任;应当依法取得许可证的,还应当审查其许可证。”2016年10月1日施行的《网络食品安全违法行为查处办法》也规定:“入网食品生产经营者应当依法取得许可,通过第三方平台进行交易的食品生产经营者应当在其经营活动主页面显著位置公示其食品生产经营许可证。”然而调查发现,在网站上注册餐厅,除少数平台要求必须提供营业执照、餐饮服务许可证、实体店面等信息外,大多数订餐网站只需填写餐厅名称、经营者姓名、手机号、餐厅位置等简单信息,经营者即可轻松开店,整个注册过程没有任何审查和把关,导致很多根本不具备资质条件的经营主体从事餐饮服务活动,客观上也为无证无照经营甚至是地下黑作坊的存在提供了温床。而那些要求提供相关证件的第三方平台,其所谓的审查把关,也仅限于远程书式审查,大多没有进行现场实质性审查,也就无从保证入网申请者所提供材料的真实性。
  二是网络订餐食品的来源、加工、包装、运送各个环节的卫生和质量难以把控。整治中发现,入网餐饮服务单位其实体门店普遍规模较小,真正光顾实体店的消费者数量有限,主要消费对象为网络下单消费者。而第三方平台相关数据信息显示,只有少数商家的日均下单量在50单以上,由于食材周转速度较慢,导致食品新鲜度很难得到保证。从食材来源渠道看,网上餐厅的食材多采自就近菜市场和批发市场。很多商家为了降低成本,多采购一些低质廉价的农产品和食材,也没有相应的索证索票记录,一旦出现食品安全问题,根本无法进行追溯。从食品加工环节看,由于人员流动性较大,不少商家实际操作人员与网络平台公布的操作人员不相符,一旦患有传染疾病的操作人员从事食品加工制作,极有可能给食品的卫生质量带来隐患,危及消费者人身健康。从食品的包装看,网络订餐食品的包装材料多采用价格低廉的纸质或塑料餐盒,一些三无劣质餐盒在盛入高温食品后极易发生化学变化,产生威胁人身健康的有毒有害物质。从食品的运输看,外卖送餐人员多驾驶经过简单改装、加装运输箱的电动车或小型摩托车,运输箱的卫生状况和运送过程中食品包装的密封性难以保证,是否每日进行清洗消毒更是不得而知。
  三是网络订餐交易环节复杂,流动性强,时空跨度大。国家食药监总局相关负责人表示,与传统的食品经营模式相比,网络食品交易主体和交易环节增加,涉及信息发布、第三方平台、线上线下结算、第三方配送等,民事法律关系复杂,难以追责。网络食品交易的虚拟性和跨地域等特点,给行政管辖、案件调查、证据固定、处罚执行、消费者权益保护等带来很大挑战,监管难度大大增加。网络订餐食品质量安全问题频发,但由于缺乏有效的监管,第三方平台也几乎没有有效的维权方式,不少纠纷都靠消费者与商家“私了”解决,消费者投诉无门也是网上“黑作坊”泛滥的重要原因。
  分析导致网络订餐食品安全问题频发的原因主要有以下几个方面:
  一是规范网络订餐的相关法律法规尚不健全。整体上看,虽然我国关于食品安全的法律法规数量较多,但相比网络订餐食品安全形势的变化速度,关于网络订餐食品安全管理的法律法规还跟不上现实的需求。此前,虽然《食品安全法》、《网络交易管理办法》、《网络食品安全违法行为查处办法》等对网络订餐食品安全进行了某些方面的规制,近两年来,北京、上海、四川、辽宁等地也相继出台了一些管理制度和规定,但是,对于网络订餐单位的入驻标准以及行业标准没有统一规范,对于食品交易的第三方平台资质以及违法处罚情况也没有做具体规定。由于法律法规的不健全使得一些不法商家罔顾消费者的生命健康安全,唯利是图,舍本逐末。
  二是网络订餐食品安全信息不对称。在网络订餐平台中,对于消费者来说,由于受各种条件的限制,对外卖食品安全的了解极为有限,消费者在网络订餐时不能像在实体店一样进行点餐,不能看到店铺的实际情况,不能了解商家对食品加工是否安全。消费者对商品的了解很多情况下仅限于商品的外观,在对商品缺乏充分知情权的前提下,消费者选择权的行使是盲目的,有的时候会出现“劣币驱逐良币”的现象,这种现象又会反过来刺激一部分网上餐饮提供者投机取巧,受利益驱使,弃消费者权益于不顾,忽视食品安全问题。
  三是社会监督力量未充分发挥作用。网络订餐食品安全问题迭出的根本原因在于监管不力,监管不力表现在多个层面,其深层原因是社会监督力量的缺位。消费者是社会监督的重要力量,一般来说,消费者对不法网上餐饮企业进行举报和诉讼会对他们起到震慑作用,但实际情况却是,由于网络订餐大多属于小金额交易,消费者在时间成本和举证成本面前望而却步,在考量维权难度后往往会选择放弃维权。从社会监督主体的民间组织来看,尽管其有了一定程度的发展,参与管理社会事务的积极性有所提高,但是对网络订餐这一新兴事物的认知度和关注度都还不够,尚未能及时作出合理反应,监督作用也没有得到很好的发挥。
  二、当前网络订餐食品安全监管所面临的主要困境
  目前,我国网络订餐食品安全监管所采用的是政府作为单一主体进行监管的模式。政府作为主要的监管主体,有必要在市场准入、经营服务、价格机制等方面对网络平台和入网商家的行为进行规范和管理,但与传统餐饮行业的食品安全监管不同,网络订餐食品安全监管存在着更多的特殊性、复杂性和局限性,仅仅靠政府或是一两个职能部门,很难达到满意的监管效果。
  一是网络订餐食品安全监管具有特殊性。网络订餐在目前仍然处于一种粗放式的、以扩大市场规模为主的增长模式。政府在行业发展初期并没有对其中的食品安全问题引起足够的重视,初期审查不严,导致大量没有经营资质的商家进入市场,违法违规行为严重侵害了消费者权益,由于先天不足,问题经过时间发酵变得更加复杂和棘手,使网络订餐食品安全监管难上加难。另一方面,消费者在权益受到侵犯时,很难与网络平台和外卖商家直接进行交涉,即使交涉,也必须付出很大的监督和维权成本,因此,很多消费者在遇到食品安全问题时,往往不会选择向相关监管部门投诉和举报,政府难以获得商家的真实信息和违法事实。这种信息不畅削弱了监管的及时性和高效性,也造成了责任追究的困难。
  二是网络订餐食品安全监管具有复杂性。网络订餐经营主体数量庞大,但大多投资少、规模小、分布散,许多商家没有实体店或店铺位置隐蔽,这些特点大大降低了商家的食品安全违法成本,导致大量无序经营和违法现象。一方面,由于人员、经费、时间等方面的限制,加上网络订餐违法活动的分散性、流动性的特点,相关职能部门很难对所有外卖商家的经营资质和卫生条件等一一进行全天候式的监管,网上店铺的多小乱杂,也导致了监管部门获取信息的困难,位置偏远和店铺隐蔽的商家往往能侥幸逃避日常监管。另一方面,网络订餐主体间的多重关系与食品安全问题多环节的特点使监管更加困难。网络订餐交易第三方平台的介入,使相关主体更加多元,涉及第三方平台、入网餐饮服务单位、配送单位、消费者等,加上食品安全问题涉及到食品的食材来源、生产加工、流通、消费等多个环节,导致网络订餐食品安全监管更具复杂性。
  三是网络订餐食品安全监管具有局限性。对于网络订餐平台工作人员而言,对那些将要准入或已经准入的商家进行线下排查困难重重,中小型商户可能存在频繁易名易址、转让等情况,与准入时提供的数据材料不一致的较多,而面对通过“扫楼”、“扫街”等方式扩展而来的大量餐饮商户,证照审查工作常常出现很多漏洞,仍须政府监管部门的专业性指导,以帮助其提高审查准确度。对于市场监管部门而言,受到人员、技术、经费等方面的限制,其资源和力量都是有限的,导致在网络订餐食品安全监管方面投入不足、技术落后,无法进行有效的监管,从而出现监管缺位失灵的现象。此外,由于缺乏有效的绩效考核和问责机制,监管工作大多具有突击性的特点,一些监管人员在工作中态度敷衍、工作表面化、怠于履行监管职责,更进一步削弱了监管效能。
  三、进一步强化网络订餐食品安全精准长效监管的主要对策
  面对乱象丛生的网络订餐市场,尽管新《食品安全法》明确规定食品经营者须实名登记,对规范网上订餐起到积极作用。但要对当前网络订餐食品安全实施精准长效监管,仍需多方共同努力。
  一是要完善相关法律法规。目前我国对于网络订餐这种新型的餐饮行业还没有相应的法律法规和具体的规章制度来进行规范,网络订餐也一直处于日常监管的灰色地带。面对无序的网络交易环境和频发的食品安全事件,对网络订餐及时进行立法规制就显得迫在眉睫。因此国家应当加快完善网络订餐食品安全法律法规体系,在《食品安全法》基础上,制定相关法律、法规、规章,既兼顾网络平台的经济利益以及效益,又兼顾消费者合法权益的保护。同时还要出台一系列安全条例及配套措施,来保障行政执法权的实施,包括对第三方平台的审查、中文标签的推广使用等,保证食品生产经营规范有序和监督管理依法有据。立法体系完善之后,执行起来才更方便,更有效。
  二是要严格落实第三方平台主体责任。作为订餐服务平台提供商,需要对注册餐厅的营业执照、食品经营许可证、从业人员健康证等进行严格审查,完善商家审核制度,一经出现食品卫生问题,应立即取消其在网络订餐平台的入驻经营资格。食品安全监管部门要规定订餐网站、外卖APP公司和实体商家签订合同,明确双方权责,加强对网上餐厅进行定时或不定是排查,发现问题立即处理。同时,加强对第三方平台履行食品安全责任的行政指导,强化第三方平台工作人员以及网络订餐单位的食品安全知识培训;监督第三方平台执行主体资质审查、食品安全应急处置、投诉举报处理、消费者赔偿等管理制度;鼓励第三方平台建立网络订餐单位保证金制度、消费投诉预赔偿制度和投保食品安全责任险。
  三是建立线上线下并行的网络订餐食品安全监管工作机制。目前,不少网络餐饮服务提供者完全就是“两张皮”——网上“高大上”,网下“脏乱差”。订餐平台上的菜品、店面光鲜亮丽,实体店面却是脏乱不堪、污水横流。可以说,网上订餐乱象,在一定程度上是现实中食品安全监管不严的投影。因此,规范网上订餐必须放在加强食品安全监管的大背景下,实现线上线下一起抓。在规范网上订餐入行门槛、操作流程的同时,市场监管部门也要对线下实体饭店的卫生条件、食材质量进行拉网式检查,严厉打击“黑作坊”、“黑餐馆”,净化市场秩序。同时,鼓励网络订餐第三方平台和网络餐饮服务提供者实施“明厨亮灶”,公布厨房照片或实时视频,使消费者直观了解食品加工操作情况。
  四是积极探索建立监管部门与第三方平台数据共享机制。第三方平台应定期向监管部门提供新入网网络订餐单位数据,监管部门将已办理食品经营许可证的经营者主体信息及量化分级评定等动态监管信息向第三方平台开放,杜绝信息不对称造成的监管漏洞。优选一批第三方平台建立食品安全合作机制,进一步完善网络订餐单位信用评价体系,将监管部门对网络订餐单位的监督管理情况按一定比重纳入经营单位信用评价体系中;建立第三方平台与监管部门间的工作会商机制,根据实际需要,及时沟通处理数据交换、信息共享、业务需求等有关事宜。在完善各项网络订餐信息收集和分析的基础上,监管部门要逐步提高网络订餐大数据运用能力,增强对订餐单位监管的针对性和有效性。同时,运用大数据加强对第三方平台的食品安全指导,探索建立第三方平台红黑榜制度,褒奖诚信、惩戒失信,推进网络订餐消费信任环境建设。
  五是强化全社会网络订餐食品安全意识,扩大消费者的知情权和监督权。消费者是社会生活的主体,消费者对网络订餐食品安全信息的知情权有法律上的保护。相关监管部门要积极维护消费者的合法权益,努力提高消费者关于网络订餐食品安全的法律意识,可通过微信、微博、QQ等多种途径进行网络订餐食品安全法律知识的宣传。适时开通政府与民众网络订餐食品安全沟通平台,不断完善对网络餐饮单位监管的相关信息公布制度,扩大消费者的知情权。同时,要培养消费者参与社会监督的意识,拓宽参与途径。新闻媒体和其他社会组织是社会监督的重要组成部分,各级政府要努力开辟监督途径,提供更多便利,真正实现社会共治的网络订餐食品安全治理体系。

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责任编辑:杨月