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浅议食用农产品追溯体系的建立

来源:苏州工商行政管理局  作者:  2018-04-13 10:20:00
   文/陆剑峰
  (作者单位:昆山市市场监督管理局) 
  随着食品安全监管体制调整的逐步到位,因体制调整一度中断的食品安全长效管理再次纳入各级食品药品监管部门的视野,建立追溯体系就是其中之一。本文以食用农产品追溯体系为切入点,通过回顾这项工作以往的探索历史和要求,总结这项工作的主要内容和目标,并由此分析当前重启探索时出现的认识误区和主要困难,提出了一些工作建议。
  一、食用农产品追溯体系的内容、过往与目的      
  建立食用农产品追溯体系最主要的依据是《食品安全法》第六十五条:“食用农产品销售者应当建立食用农产品进货查验记录制度,如实记录食用农产品的名称、数量、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容,并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于六个月。”为了便于销售者建立这一制度,《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二十条规定:“批发市场开办者应当印制统一格式的销售凭证,载明食用农产品名称、产地、数量、销售日期以及销售者名称、地址、联系方式等项目。销售凭证可以作为销售者的销售记录和其他购货者的进货查验记录凭证。”因此,这一制度可以简单概括为“批发环节出票、销售环节索票、票据要素齐全、保存时限合规”。
  最早提出食品(包括食品农产品)追溯要求的,是2007年《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》,该规定第五条要求:“销售者必须建立并执行进货检查验收制度,审验供货商的经营资格,验明产品合格证明和产品标识,并建立产品进货台账,如实记录产品名称、规格、数量、供货商及其联系方式、进货时间等内容。从事产品批发业务的销售企业应当建立产品销售台账,如实记录批发的产品品种、规格、数量、流向等内容。……进货台账和销售台账保存期限不得少于2年……”由于在该规定出台后全国范围进行了声势浩大的专项整治,这项工作开始为各级重视。但2009年出台的《食品安全法》及其实施条例没有要求销售食用农产品应当进货查验并记录,受《农产品质量安全法》的影响,当时的工商部门和农业部门对农产品销售的监管存有争议,造成这方面的工作一直没有系统性的推动。倒是商务部门在前几年轰轰烈烈的开展了肉菜追溯系统的建设,致力于用信息化手段解决追溯问题,然而从建设的情况看,如果说肉的追溯还属差强人意,菜的追溯则只能讲举步维艰。2014年10月,农业部和国家食药总局联合发文明确食用农产品质量安全分段监管原则,进入批发、零售市场或生产加工企业后的质量安全监管职责由食药监管部门依法履行。2015年,新修订的《食品安全法》明确国家建立食品安全全程追溯制度,食用农产品追溯问题开始受到各级食品药品监管部门的重视。
  笔者认为,建立食用农产品追溯体系的目的有两个:一是确保进货渠道可靠,防止进入市场的食用农产品来源不明,侧重于事先预防,主要通过查验供货者的资格和保存进货票据来实现。二是能够进行追溯,在发现问题食品后快速锁定来源(在销售环节)与去向(在批发环节),侧重于事后应急,主要通过在各个环节记录相关食品的相关信息、获取必要的追溯要素来实现。其中,为了实现第二个目的,信息化是必要的手段,否则,即便每个环节都做到了记录齐全,也难以做到快速追溯。
  二、建立食用农产品追溯体系的误区
  用目标导向来审视以往及当前各地在推动食用农产品追溯体系建设的方法,笔者认为,有两个误区要引起关注。
  (一)狭义理解入场必须取得食品合格证明材料。《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第十二条规定:“集中交易市场开办者应当查验并留存入场销售者的社会信用代码或者身份证复印件,食用农产品产地证明或者购货凭证、合格证明文件。销售者无法提供食用农产品产地证明或者购货凭证、合格证明文件的,集中交易市场开办者应当进行抽样检验或者快速检测;抽样检验或者快速检测合格的,方可进入市场销售。”从字面理解,“产地证明”、“购货凭证”和“合格证明文件”是并列关系,只要有其中任何一项即可,而“购货凭证”可以在任何一次交易中出具。但实践中,有的地方有意无意忽略了“购货凭证”,而强调索取能直接证明食品质量的“产地证明”,进而提出如果不出具“产地证明”就要进行入场检验。笔者认为,首先,从依据上讲,《食品安全法》对销售食用农产品的进货查验没有规定(从条款的设置和内容上分析,该法第五十三条关于食品经营者进货查验的规定并不是针对食用农产品销售者而言的),而上文所引食药监总局的规定明确了“购货凭证”也是被认可的一种资料;其次,从目的上讲,如上文所述,在流通环节的查验是为了掌握来源,并不需要追查到食品质量安全证明,不管是否出具这类证明,上游必须对其所生产或销售的食品质量承担责任;最后,从效果上讲,关于食品质量安全的控制已经体现在生产控制、出厂检验、各级抽检等其他制度设计中,流通环节查验所谓质量合格证明效果不好,即便是看似最严格的“入场必检”,也受检测技术、指标设置等影响,实际上并不能对食品的质量作出全面、准确的判定。
  (二)片面强调全区域、全链条的信息化追溯。从生产到消费的全程信息化追溯固然是理想的模式,但实践中受各种因素的影响,往往会让这项本来难度就很大的工作变得更加困难。如果认同追溯是为了事后应急,那么,信息化追溯体系是必须要建的,但全区域、全链条未必是唯一的选择。首先,这个体系可以分级建设,建设区域不能太小(至少县以上)但也不用太大,只要能够在每个建设区域查询到问题食品的流通情况就可以做到快速追查;其次,这个体系不需要也不可能做到全覆盖,这一点在食用农产品追溯中表现得更为突出——农产品的来源非常分散,很难全部纳入到追溯体系;其销售和消费又是极其快速的,在最后一道销售环节再往下追基本是无用的——所以,食用农产品的信息化追溯系统只能也只要建在批发环节,即有足够囤货、销货时间的批发市场、大型批发户(从追溯角度讲,零售市场、大型团膳等主体纳入这个系统是没有必要的)。
  三、建立食用农产品追溯体系的难点
  (一)技术基础薄弱。目前最精确、便捷的追溯方式是使用二维码或追溯码,对应到任意独立包装食品,缺点是单独赋码会增加经济和时间成本,因此,只有生产经营者为了凸显其食品独特的安全性才愿意承担额外成本推动这类追溯。一般的预包装食品以“条形码(对应到食品类型)+生产日期”或者“食品名称+规格+生产日期”的组合要素只能追溯到某一批次的食品。而食用农产品的追溯则更加困难,因为农产品一般没有标签和包装,从田头到零售环节容易出现的票据缺失、记载信息不全、串货等情况,用于追溯的要素组合变化多且不准确,最常见的是以“供货者名称+农产品名称+进货日期”为追溯要素组合,其具体的内容随食品的流通一直在变化,增加了追溯的难度,要实现信息化困难更大。
  (二)经营者习惯养成困难。进货查验、进销出票、运用软件开展交易,这些对于农产品经营者都是比较新要求,养成这样的习惯需要一个过程。批发市场的农产品经营者受其交易特点、个人素质等影响,每次交易都开具符合规定的供货单已殊为不易,以追溯为目的要求其使用软件开展进销货管理更增加了极大难度,如果使用相关软件会增加繁琐的操作,经营者很难坚持使用。这方面有很多教训,有些工作在条件不具备时强行推进,即便一时风风火火,也很难落到实处、管得长远,最终会造成人力、物力的巨大浪费,影响行政机关的公信力。
  (三)缺少有力的配套手段。法律层面对农产品信息化追溯体系建设只有方向性、原则性的规定,在具体操作方式上主要是倡导、鼓励但并不强制(某种程度上也反映立法者关注到推动信息化追溯的条件并不成熟)。为了推动这项工作,有些地方出台了一些强制性的政策、规定,也有些采取加强检查下游经营者以倒逼批发环节加入追溯体系的方法,但是,在找到一种真正被经营者接受的方式之前,这类强制性方法都是于法无据、于理不合的,毕竟,在当前那么多经营者没有完全执行进货查验及记录制度的大环境下,因为要推动难度很大的信息化追溯而选择性的加强对某些对象的检查和处罚,是经不起推敲的。
  四、今后工作的建议
  (一)以进货查验为重点,营造流转规范票据的环境。如上文所言,食用农产品的追溯体系并不仅仅是信息化追溯,而应包括进货查验记录这一重要基础。笔者认为,在当前的条件下,建立追溯体系的重点是抓进货查验和记录,以此让经营者普遍树立从可信渠道进货并保留痕迹的意识,为今后建立信息化追溯体系夯实基础。具体的方法就是批发市场经营者要出具规范的销售票据,零售市场经营者要索取并保留供货者出具的票据。要明确进货查验的目的是为了做到来源清楚,不宜过于强调对食品合格证明文件的要求。
  (二)改变信息化追溯体系的推动方式,更多激发市场主体的力量。在条件不成熟的情况下,尽量不要用政府强制推行的方式,而要引导企业或市场自行推动。在宣传中要淡化农产品信息化追溯的强制性、必须性的色彩,转而突出其倡导性、先进性,使采用这种方式的市场主体得到食品安全美誉度上的提升;在政策上可以创新推出一些激励性的措施,让推动信息化追溯的市场主体得到经济上的优惠,增强其主动探索的积极性。
  (三)有序探索政府主导的信息化追溯体系建设。在对象选择上,可以先从跨区域辐射的大型农产品批发市场入手,这类市场进出货物量大、每户经营品种相对较少、销售时间较长,经营户操作信息化系统难度较小,而且可以抓住源头、实现追溯目标。在软件设计上,尽可能使信息化追溯软件贴近交易行为,减少与交易无关的额外操作,提高软件操作的便利性,降低使用门槛。在推动方法上,除了直接的奖励,要通过追溯体系的功能拓展让经营者通过参与其中得到更多的实惠,获得市场竞争方面的优势。

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责任编辑:杨月