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科学监管与监管科学

来源:中国工商报  作者:  2017-12-14 14:02:00

  编者按

  日前,首都经济贸易大学在京主办科学监管与监管科学论坛,来自政府部门、高等院校的专家和执法一线的80余名代表,就如何深化市场在资源配置过程中的作用、加强政府作用、培育市场新动能等话题进行深入讨论。本报今日摘编此次论坛上的部分观点,仅供读者研究思考。

  创新监管理论 提升监管实践水平

  今年年初,国务院印发了《“十三五”市场监管规划》。这是国务院确定的十三五重点专项规划之一,也是第一部全国市场监管中长期规划。《规划》围绕营造“三个环境”,把激发市场活力和创造力作为市场监管的重要方向,将规范市场秩序、维护公平竞争作为市场监管的重要着力点,把维护消费者权益放在核心位置,把提高监管效率作为市场监管的基本要求,用国际视野审视市场监管规则的制定和市场监管执法效率。为实现市场监管目标任务,《规划》提出了六项原则,回答了如何监管、怎样监管的问题。

  当前,要坚持依法依规监管,平等保护各类市场主体合法权益。坚持简约监管,减轻企业负担,减少社会成本,把企业从各种不合理的条条框框中解放出来。坚持审慎监管,鼓励创新,促进创业,推动新经济快速发展,同时对潜在风险大的领域严格监管,消除监管隐患。坚持综合监管,建立综合监管体系。坚持智慧监管,推动监管方式向“互联网+”转型。坚持协同监管,强化企业监管责任,实现社会共同治理。

  市场监管创新要朝着以信息归集共享为基础、以信用监管为核心的新型监管体系的方向推进。“双随机、一公开”监管制度,有利于促进监管人员改变部门执法思维,在明确清单、名录的范围内,探索跨部门综合抽查,实现一次抽查联合体检。积极运用大数据监管,充分发挥国家企业信用信息公示系统的重要作用,探索实行“互联网+”监管模式,打破信息孤岛,推进智能监管。积极推行风险分类监管,开展靶向性监管,提高监管的科学性、准确性。

  市场监管作为政府重要职责,需要不断适应形势变化和时代发展。市场监管理论要在立足实际的基础上,以推进改革发展为目标,丰富理论内涵,健全理论体系,形成自觉、自动结合实践经验的理论研究方法,带动市场监管水平不断提升。

  中国市场监督管理学会副秘书长 吴海峰

  剩余监管权的逻辑探究

  最近几十年,西方国家在社会监管领域强调机构的独立性、专业化、自主性以及权力的上升和集中,无论是联邦制国家还是单一制国家都是如此。与西方国家不同,我国在走一个反向运动的路径,即探索地方分权和综合执法。例如,食药监、工商、质监取消省以下垂直管理体制,煤矿安全、卫生监督也是如此,唯一例外的是环境保护部门。

  中央基于不完备委托代理关系而赋予地方的兜底性权力和责任,可以称之为剩余监管权。以食品药品监管为例,中央政府并没有承担全部监管责任,更多是监督指导地方履职。在法定事权划分的基础上,地方政府对本行政区域食品安全监管工作负最终责任,并在职责不清时承担综合监督责任和风险治理责任。监管机构作为同级政府的工作部门,领导干部以地方管理为主,业务接受上级指导和监督,相对独立地依法履职。

  如何判断剩余监管权的存在?《食品安全法》规定,县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监管工作,这属于典型的地方政府负总责。《银行业监督管理法》规定,国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作,这就不是剩余监管权。

  剩余监管权是符合中国社会监管体系演变的逻辑和路径的。剩余监管权倒逼地方政府承担属地总责,增加监管资源投入。以食品安全监管体制为例,我国监管体制变迁具有内在合理性。剩余监管权是中国监管体制的重要特征,并且在社会监管领域表现得尤为明显。以“属地整合”体制为载体的剩余监管权有利于增加监管资源投入,但在一定程度上弱化了统一权威专业的食品安全监管。

  基于上述情况,建议将食品安全作为基本公共服务向全民提供,破解政策目标不统一问题。科学划分各层级监管事权,设立监管功能区,构建科学权威的组织结构。将食品安全融入其他政策,尤其是通过购买社会第三方服务强化专业监管。

  国家行政学院教授 胡颖廉

  全球视野下的市场监管体制

  随着行政体制改革的不断深入,我国市场监管体制也在渐进变革。此种变革旨在使政府市场监管体制更好地适应不断完善的市场经济体系,达到国家治理能力和治理体系现代化的要求。

  有些地方政府探索性地成立了综合型市场监管局,即将工商行政管理局、食品药品监管局、质量监督检验检疫局合三为一,创建集中型市场监管体制;也有将知识产权局、版权局、安全生产监督管理局等机构合并进来的做法。有学者根据整体性治理理论,建议中央在市场监管体制改革上进行顶层设计,主张中央政府合并相关机构建立集中型市场监管体制,以便于与地方政府改革保持一致。

  究竟是分散型市场监管体制还是集中型市场监管体制能够更好地适应经济社会的发展?由分散型市场监管体制走向集中型市场监管体制能够提高市场监管的质量和水平吗?寻找这一系列问题的答案,需要把视野放到全球。

  我国市场监管主要涉及三大部门的18项职能,还有一些职能涉及发改委、商务部、知识产权局和版权局等,共计7个部门。我选取了全球五大洲的20多个国家,考察履行这18项职能的机构数量,以百分位数来体现职能分散度。监管水平数据是从世行借用过来的,能够从一定角度反映监管质量。从这两个表格可以看出,监管质量和水平与机构数量多少没有直接关系,我国监管机构数量和监管质量水平与我国的法治水平相当(详见下表)。

  中国政法大学教授 刘俊生

  推进市场监管领域综合执法改革的实践

  执法是政府部门履行职能,特别是实行监管的一个重要手段。由于行政执法和企业、群众密切相关,所以社会各界高度关注。长期以来,行政执法存在一些非常突出的问题,推行综合行政执法改革主要为了解决执法队伍过多导致的多头执法、重复执法问题。

  行政执法存在的问题可以分为两个方面。第一个方面是纵向上的多层执法。多层执法指的是省市县各级都有执法队伍。严格来讲,各级地方政府的职能是不一样的,如省级重在宏观调控、制定政策,市县两级承担具体监管职责,但目前在职能上没有突出主次,导致多层执法问题比较突出。第二个方面是在横向上的多头执法,同一领域有不同部门进行执法,各部门分工过细导致职责交叉,留下了推诿扯皮的空间。

  为什么市场监管在体量上加强了,效率却没有提高?因为部分分工过散、过细,不但没有形成合力,反而互为掣肘,影响执法效率。针对这个问题,党的十八届三中全会明确提出深化行政执法体制改革,整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法。党的十八届四中全会进一步对改革任务进行细化,提出了十个重点领域,其中有两个领域中央领导批示最多、社会各界最关注、实际推进难度比较大。一个是市场监管领域的综合执法,另一个是城管领域的执法。按照党的十八届三中全会的要求,我们细化了两项任务:一个是纵向上减少执法层级,推进执法重心下移;另一个是横向上减少队伍种类,推进跨部门综合执法。市场监管领域综合执法就是跨部门综合执法的一个典型案例。

  市场监管领域综合执法具体指工商、质监和食药监整合之后设置市场监督管理局。2013年以后,各地工商、质监部门陆续从垂直管理改为分级管理,非常典型的就是三合一,工商、质监和食药监合并成一个市场监管局实施统一监管和执法,另外还有二合一、3+X等形式。地方推进改革的积极性和主动性非常高,现在已经有70%的县、20%的市实行了相关改革。

  改革的总体效果是比较显著的,主要体现在四个方面。一是明确了监管主体,实现生产、消费和流通环节统一监管,责任主体明确,减少推诿扯皮的余地和空间,有利于增加责任的落实和风险把控。二是整合相关资源,基层监管执法力量不断得到充实,行政资源、技术资源、服务平台进一步整合,明显提高了检验检测的能力和水平。三是健全了监管体系,各地依托工商所迅速建立监管所,形成了比较完善的监管体系,实现监管全覆盖。四是减轻了企业负担,降低了制度性交易成本。

  中央机构编制委员会办公室 王宇卓

  市场经济监管体系改革的现实挑战

  简约监管和审慎监管,指在新兴产业迅速兴起的情况下,政府为了培育新经济保持监管适度的原则。高效监管,强调事中和事后监管。合作监管,要求加强不同监管部门间的合作,以及政府和社会的合作。多方参与监管,就是把更多社会力量引入监管过程。从2002年到2009年,中编办连续发文,要求大力推进综合执法改革。2013年以来,我国政府的监管理念和文化发生很大变化。2014年6月,首次提出推进城市管理、文化等跨部门、跨领域综合执法,加强县级市场监管改革,探索成立综合监管部门。2015年,综合执法改革正式开展试点。与此同时,一些市场监管部门呈现去垂直化管理趋势,由地方政府负总责。

  当前,我国的市场监管改革面临着需要进一步探索的问题。一是市场监管体系改革是否需要顶层设计。不久前,国务院建立了市场监管部际联席会议制度,一定程度上解决了这个问题。二是综合执法改革与监管专业性如何兼容。到底什么样的部门可以纳入综合执法,综合性和专业性的界限在哪里,专业性在基层如何体现,这些问题都需要进一步明确。三是去垂直化管理能否遏制地方保护主义。四是简化许可是否会加大监管难度。五是企业公示制度如何有效扬善抑恶。六是强化事中事后监管目标如何更好实现。七是大数据能否发挥实效。八是基层监管力量不足的状况能否根本改变。九是监管改革如何与市场经济新业态共容并存。

  我建议,更加重视顶层设计和专业化监管队伍建设,更加重视市场监管的事权和责任在中央与地方之间的划分。同时,更加重视市场监管体系配套改革和大数据监管体系的实效保障,引入多方参与监管评估机制。

  中国人民大学公共管理学院教授 刘 鹏

  善管是推进政府治理现代化的必然要求

  探索、建立、创新社会监管有三个时代背景,一是建设现代化市场经济体系的内在要求,二是持续推进“放管服”改革的内在矛盾运动,三是新经济与传统经济的叠加并存。这就要求建立一个宽松便捷的市场准入环境,创造一个公平的市场竞争环境,创造一个安全放心的消费环境。

  2013年以来,我国开始推行“放管服”改革。放是宽放,管是善管,服是优服。宽放和善管是一对矛盾,管和服又是一对矛盾,其中管处于矛盾的主要方面。善管是宽放的充分条件,是优放的必要条件,是能否巩固简政放权改革成果、继续深化简政放权改革的先决制约条件。完善事中事后监管,一定要以服务之心行监管之责。

  新时代政府治理的基本要求是从公共行政迈向公共管理。第一个层面,是从行政权力的重新配置运行到公共物品(公共服务)的有效供给。第二个层面,是从依法行政与科学行政的统一走向依法行政、科学行政、效能行政的统一。第三个层面,是从单一中心的管理控制走向平台化的协同共治。

  协同共治是指为最大限度地统筹政府系统的公共资源以及全社会一切积极因素以解决公共问题,政府在制度上作出相应的设计和安排,以更好地发挥社会组织、公民以及市场主体在公共事务管理与公共服务供给中的作用。推进协同共治,要善于运用统一开放数据平台,跨界配置政府资源和社会资源,跨界配置行政机制、市场机制、社群机制,综合运用协商、协调、协作、协同四种基本工作方式。

  善管有四个判断标准。一是政治性标准,能巧妙平衡资本利益、社会公众利益、以政府为代表的公共利益,有效寻求三大利益的“最大公约数”。二是经济性标准,监管成本合理适度,包括监管规则制定成本、规则执行成本、市场主体遵守成本,以及监管机会成本。三是效率性标准,以一定或更少的监管投入带来更多的监管产出。四是效能性标准,以足够低的监管成本有效营造宽松便捷的市场准入环境、公平有序的竞争环境、安全放心的消费环境。

  国家行政学院教授 宋世明

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责任编辑:杨月