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“暂停广告发布业务”的处罚主体浅析

来源:中国工商报  作者:  2017-11-23 15:12:00

  《广告法》在第五十五条第三款、第五十八条第三款中设定了“暂停广告发布业务”的行政处罚罚种,对情节严重的广告违法行为当事人,除处以广告费用相应倍数的罚款外,“并可以由有关部门暂停广告发布业务、吊销营业执照、吊销广告发布证件”。那么,工商部门是否有权作出“暂停广告发布业务”的处罚呢?本文作者结合法律条文对此问题予以分析,提出了自己的观点:“有关部门”不包括工商部门,但并不意味着工商部门不能适用“暂停广告发布业务”的罚种。

  《广告法》第五十五条第三款规定:“广告经营者、广告发布者明知或者应知广告虚假仍设计、制作、代理、发布的,由工商行政管理部门没收广告费用,并处广告费用三倍以上五倍以下的罚款,广告费用无法计算或者明显偏低的,处二十万元以上一百万元以下的罚款;两年内有三次以上违法行为或者有其他严重情节的,处广告费用五倍以上十倍以下的罚款,广告费用无法计算或者明显偏低的,处一百万元以上二百万元以下的罚款,并可以由有关部门暂停广告发布业务、吊销营业执照、吊销广告发布登记证件。”第五十八条第三款规定:“广告经营者、广告发布者明知或者应知有本条第一款规定违法行为仍设计、制作、代理、发布的,由工商行政管理部门没收广告费用,并处广告费用一倍以上三倍以下的罚款,广告费用无法计算或者明显偏低的,处十万元以上二十万元以下的罚款;情节严重的,处广告费用三倍以上五倍以下的罚款,广告费用无法计算或者明显偏低的,处二十万元以上一百万元以下的罚款,并可以由有关部门暂停广告发布业务、吊销营业执照、吊销广告发布登记证件。”

  从法律条文明确规定“由有关部门暂停广告发布业务”来看,《广告法》第五十五条第三款、第五十八条第三款似乎并未明确授权工商部门适用“暂停广告发布业务”这一行政处罚罚种。因此结合《广告法》第六条“国务院工商行政管理部门主管全国的广告监督管理工作,国务院有关部门在各自的职责范围内负责广告管理相关工作。县级以上地方工商行政管理部门主管本行政区域的广告监督管理工作,县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责广告管理相关工作”及其他相关条文规定来看,《广告法》是在“有关部门”之外专门规定了工商部门的职责,因此《广告法》中的“有关部门”应当不包含工商部门。笔者曾在《如何理解〈广告法〉中的“有关部门”?》(刊登于《中国工商报》2017年8月1日6版,可扫描文末二维码阅读)一文中就此问题作过详细阐述,这里不再赘述。

  从《广告法》中“并可以由有关部门暂停广告发布业务、吊销营业执照、吊销广告发布证件”这段文字表述看,如果将“有关部门”扩张解释为包含工商部门,可能解决了工商部门适用“暂停广告发布业务”这一罚种问题,但又可能带来新的问题。因为如果“有关部门”包含工商部门,这里的“暂停广告发布业务”“吊销营业执照”“吊销广告发布证件”就成了三个用顿号区隔的并列的罚种选项,有权作出“暂停广告发布业务”的机关,也就有权作出“吊销营业执照”“吊销广告发布证件”决定了,这显然与《行政许可法》等有关法律规定的行政许可的撤销、吊销应当由作出行政许可的机关决定的原则相悖。

  从《广告法》第五十五条第三款和第五十八条第三款的文字表述看,此处的行政处罚实施主体为“工商行政管理部门”,只是在情节严重情形下,由工商部门实施加重罚款处罚时,“并可以由有关部门暂停广告发布业务、吊销营业执照、吊销广告发布登记证件。”此外“吊销营业执照、吊销广告发布登记证件”的处罚实施主体已明确为工商部门,无须赘述。第五十五条和第五十八条的第三款是一个长句,之间用分号区隔,显然语义未尽;这里的“并可以由有关部门暂停广告发布业务、吊销营业执照、吊销广告发布登记证件”,正确的理解应该是“有关部门暂停广告发布业务”“吊销营业执照”“吊销广告发布登记证件”三者构成并列选项。

  基于上述分析,笔者认为,《广告法》第五十五条第三款、第五十八条第三款中的“有关部门”仍然不包含工商部门,但这是否就意味着工商部门不能适用“暂停广告发布业务”的罚种呢?笔者认为并非如此。理由如下:

  1.1994年颁布的《广告法》第三十七条规定:“违反本法规定,利用广告对商品或者服务作虚假宣传的,由广告监督管理机关责令广告主停止发布、并以等额广告费用在相应范围内公开更正消除影响,并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款;对负有责任的广告经营者、广告发布者没收广告费用,并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款;情节严重的,依法停止其广告业务。构成犯罪的,依法追究刑事责任。”第三十九条规定:“发布广告违反本法第七条第二款规定的,由广告监督管理机关责令负有责任的广告主、广告经营者、广告发布者停止发布、公开更正,没收广告费用,并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款;情节严重的,依法停止其广告业务。构成犯罪的,依法追究刑事责任。”第四十一条规定:“违反本法第十四条至第十六条、第十九条规定,发布药品、医疗器械、农药、食品、酒类、化妆品广告的,或者违反本法第三十一条规定发布广告的,由广告监督管理机关责令负有责任的广告主、广告经营者、广告发布者改正或者停止发布,没收广告费用,可以并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款;情节严重的,依法停止其广告业务。”上述3个条文都明确规定由“广告监督管理机关”即工商部门实施“依法停止其广告业务”。因此,从历史渊源看,工商部门作为广告监督管理机关是有权实施停止广告业务这一罚种的,且《广告法》修订之前,“停止广告业务”是专属处罚种。虽然修订后的新《广告法》将原来的“依法停止其广告业务”修改为“暂停广告发布业务”,但其作为限制广告主体的广告发布行为资格的处罚性质没有改变。

  2.对于从事广告经营发布业务的企业及媒体单位来说,工商部门有权吊销其营业执照或者广告发布登记证件。吊销是永久剥夺广告经营发布资格的处罚,惩罚程度明显比“暂停广告发布业务”严厉得多。虽然《广告法》第五十五条第三款、第五十八条第三款没有明文规定工商部门可以适用“暂停广告发布业务”罚种,仅规定“可以由有关部门暂停广告发布业务”,但根据当然解释的“举重以明轻”规则,作为“主管广告监督管理工作”的工商部门当然拥有比“吊销营业执照、广告发布登记证件”惩罚程度轻得多的“暂停广告发布业务”的适用资格。而且,如果工商部门不拥有“暂停广告发布业务”处罚权,则遇到《广告法》规定的某些违法情形时,就只能吊销营业执照或者广告发布登记证件,终止广告经营发布主体的广告经营发布资格,这与《行政处罚法》规定的行政处罚与教育相结合原则不符。

  根据对《广告法》相关条文的历史解释与当然解释,能够明确得出工商部门可以适用“暂停广告发布业务”这一罚种,但对于如何适用,目前尚无权威解释与指导。笔者在写作过程中搜索到《国家工商行政管理总局关于印发〈停止广告主、广告经营者、广告发布者广告业务实施意见〉的通知》,虽然该文件已由工商办字〔2016〕98号公告明文废止,但其中的一些规定仍值得借鉴参考。在现有法律框架下如何具体操作,一线广告监管执法人员需要在实践中探讨摸索。

  浙江省温州市市场监管局 谢旭阳

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责任编辑:杨月