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如何消解“多证合一”改革背后之忧?

来源:红盾论坛  作者:  2017-10-12 08:51:00
《国务院办公厅关于加快推进“多证合一”改革的指导意见》发布以来,各地发挥主观能动性,推出实实在在的举措,变“群众跑腿”为“信息跑路” ,变“群众来回跑”为“部门协同办” ,让群众感受到政府改革的决心和行动。

  《国务院办公厅关于加快推进“多证合一”改革的指导意见》发布以来,各地发挥主观能动性,推出实实在在的举措,变“群众跑腿”为“信息跑路”,变“群众来回跑”为“部门协同办”,让群众感受到政府改革的决心和行动。

  但是,梳理各地“多证合一”的内在构成,从改革走向和现实诉求诸方面作一番深入的探究和理性思考,其中显现的隐忧值得关注。

  8月29日,国家工商总局下发《关于做好“多证合一”改革工作的指导意见》,明确指出,各地在推进“多证合一”改革过程中出现了证照整合标准不统一、盲目追求证照整合数量、部门信息共享不顺畅、营业执照互通互认有障碍等问题。

  那么,科学理性地推进“多证合一”改革,需要着重解决哪些问题?目前存在哪些问题?本期刊发相关文章,供读者借鉴和思考。

  改革面临“实体之忧”和“程序之忧”

  “实体之忧”。“合一”的数量越多,证明保留的行政审批事项和兼有行政审批性质的备案事项(以下简称“审批和备案事项”)越多。现实的悖论是,当我们按照让市场在资源配置中起决定性作用的逻辑去指导、统率行政审批制度改革时,市场的作用、市场主体的自主性就会显现,审批和备案事项,该取消的取消,该简化的简化,该回归的回归市场,该还权的还权企业。如此,“合一”的数量就不可能多,至少应呈现短暂上涨后滑落的曲线型。

  当我们追求“合一”的数量,也就意味着审批和备案事项的“基数”必须保持相当的存量,以支撑“合一”的数量追求,其后果不外乎:可取消可不取消的不取消,可简化可不简化的不简化,可回归市场的与可还权于企业的仍保留在行政机关手中。由此,所谓的“实体之忧”直接表现为审批和备案事项的不适宜保留而导致“合一”的数量攀升。

  “程序之忧”。以“合一”之名,行保留之实。行政审批制度改革是政府的自我革命,其动力和推力均来自于政府自身。面对改革倒逼下的压力、社会公众的呼唤、市场主体的诉求、部门之间互相比较的牵引等,政府各部门必须作出取消、下放、简化或让渡的选择。然而,这并不意味着改革阻力的完全消解。有的或明或暗地通过换“马甲”、换“名目”等方式保留审批和备案事项,有的趁重特大安全事故及其他突发性事件发生之机,新设、恢复、重启审批及备案事项。“多证合一”则为审批和备案事项的“暗渡陈仓”开启了一些“方便之门”,一旦把关不严、审查不实,极有可能造成一些该取消、该简化、该赋权、该还权、该让渡的审批和备案事项“挤”进“门”,虽“名不正、言不顺”,却也能堂而皇之地得以保留。如此,不仅给行政审批制度改革成效、给“多证合一”的实际成效“打了折”,更给政府的公信力带来影响。

  因此,所谓的“程序之忧”即指钻“多证合一”在审查、把关上可能存在的疏漏或“空子”,将不该或不适宜保留的审批和备案事项予以保留,最终让“合一”的数量步入“上行”通道而体现出“实体之忧”。

  坚持市场在资源配置中起决定性作用

  实施行政审批制度改革,毫无疑问应当受到市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的指导和牵引。市场作用的发挥,能有效减少“权力寻租”的空间,大幅度减少不需要、不必要的审批和备案事项,更好地体现发展市场经济中“放得开”的要旨;政府作用的发挥,不是管得更多,不是无所不能,无所不包,而是对涉及国家安全和人民生命财产安全的经营活动予以保障,实施监管。鉴于市场作用与政府作用的兼顾,要消解“多证合一”背后的实体与程序之忧,应突出市场导向,落实“放管服”中的“放”,通过“不批”和“少批”控制审批和备案事项的数量;通过“快批”提升效率,彰显“放管服”中的“服”,确保行政审批制度改革行进在既定轨道上。

  不批。即政府不直接参与行政审批,而是借力于其他形式、汇聚多方能量推进行政审批制度改革,最终实现——加快促进公民、法人和其他组织能够自主决定的,市场竞争机制能够有效调节的,行政组织或中介机构能够自律管理的,行政机关采用事后监督与其他行政管理方式能够解决的,政府就不设行政审批事项。

  少批。即政府只负责属于自身职能、权限之内的审批,主要为在多轮改革中从来没有让渡、转移给市场(或市场主体)的,一直由政府掌握和行使的审批以及衍生出来的监管职能。比如,涉及国家安全的外交、国防等直属中央政府的事权,无论审批与监管,绝不能放手。又如,涉及国家经济安全的金融、货币领域的部门审批职能,必须严格程序,履行好相应的审批职能;而一些属于市场竞争事宜的,全部交给市场,政府什么都批、什么都管,最终是既管不了,也管不好。

  快批。即政府必须掌握、必须实施的涉及国家安全、人民群众财产安全的行政审批事项,通过流程再造,减少环节,提高效率,不拖不推,确保该批的快批,体现政府运行的高效。(江苏省无锡市工商局 盛小伟)

  “多证合一”改革必须重视的几个实践问题

  关于整合范围

  《关于做好“多证合一”改革工作的指导意见》虽然明确了“只整合信息采集、记载公示、管理备查类的一般经营项目涉及证照事项,以及企业登记信息能够满足政府部门管理需要的涉企证照事项”,也明确了“对于关系国家安全、经济安全和公民生命财产安全的行政许可类事项不予整合”,但在实践中仍需要防止以下倾向:

  一是为了凸显“合”得“多”,把同一事项分拆成很多小项,搞数字游戏;二是借“合一”之机恢复已取消的事项;三是找出实践中很少被引用或者登记的事项“合一”,只为“凑”数;四是把一些临时管理举措、局部管理措施设置的事项拉进整合范围……凡此种种,不一而足,都是围绕“多”字做文章,忽略了“减”与“简”的本意。

  关于照面信息

  “多证合一”的载体是营业执照,而营业执照是登记机关颁发给申请人用于证明主体成立并可以从事相关经营活动的法定凭证,其照面记载的事项及内容是明确的。在世界范围内,营业执照有很强的公示效力和公信力,具有权威性和统一性,非经法定事由和法定程序不得改变。

  在推进“多证合一”过程中,需要纠正或者防止出现以下三种情形:一是防止出现除了统一社会信用代码之外的其他登记或备案号码。“多证合一”成功的关键在于打通各部门的“信息孤岛”,实现行政管理数据共享。如果出现多个号码,就是强化了各种备案、备查的必要性,无疑是改革的倒退。二是防止出现多个二维码。二维码本质上是一个网址,通过扫描可以查询相关信息。如果营业执照上有多个二维码,不仅仅破坏营业执照的严肃性,更严重的是把行政登记和备案备查事项捆绑在一起,加重了营业执照的承载功能。三是防止加载其他部门要求的数据项。这一做法混淆了登记事项和信息采集事项,实际上完全可以通过统一受理、数据推送的方式达到相应目的。

  关于“便利化”的考量

  推进“多证合一”改革是政府自我革命,是行政审批制度改革中推出的“便利化”举措之一,其逻辑起点毋庸置疑,最终也要经受市场的检验。换而言之,“便利化”对于市场主体而言,是选项之一,而不是唯一选项,即申请人有选择“不便利”的自由。因此,在“多证合一”大背景下,参与“多证合一”的部门不能以“合”为由,拒绝申请人单独要求的记载公示、管理备查类要求,直至相关记载公示或者管理备案事项取消为止。

  关于市场主体变更、注销登记问题

  市场主体申请变更、注销,是市场主体根据市场情况和自身实际作出的选择,不能因“多证合一”而予以限制,尤其不能借记载公示、管理备查情况发生变化而设置变更、注销前置。数据交换中发现市场主体有违法违规行为的,应当按照法定程序查处,不能有随意搁置申请、冻结相关账户或者采取其他限制申请人权利的举动。

  关于分阶段实施问题

  在整合范围和参与部门上,应当是成熟一个,纳入一个,不能“赶鸭子上架”。在推广统一社会信用代码方面,应当加快完善顶层设计,进一步推动统一社会信用代码在各行政机关的广泛适用。

  一是确定时限,规定政府各部门在新开发的应用管理软件中,必须以统一社会信用代码为唯一识别标志;二是确定一个期限,在截至日期前各部门必须完成对现有系统的改造,初步达到政府应用统一社会信用代码即可调取所有涉企信息的目的,为“全国一张网”奠定基础。

  关于“多证合一”的走向

  “多证合一”是商事制度改革的重要举措之一。首先推出的“三证合一”具有革命性意义,其针对所有申请主体普遍适用;之后的“五证合一”,边际效用相应减弱,“多证合一”则重新界定了“证”的概念。归根到底,改革最终要实现“减证”与“简政”,让市场在资源配置中起决定性作用。要以壮士断腕的勇气与魄力大力减少各类许可证;在行政管理上,要充分实现数据共享;要进行登记业务流程梳理和再造,建立一个全国统一的面向各级行政机构的信息共享平台,统一内部信息调用、共享注册登记信息,实现各部门信息的有效归集、互联互通、综合运用;要改变以许可审批替代监管的惯性思维,变前端控制、静态监管为后端控制、动态监管,促进部门间协调互动,提高行政管理效能。(魏磊)

标签:程序之忧;实体之忧;审批;备案;市场主体;改革;审批制度改革;营业执照;便利化;社会信用

责任编辑:杨月