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关于规制企业住所虚假登记行为的思考

来源:中国工商报  作者:  2017-08-09 09:04:00
2013年,国务院部署推进公司注册资本登记制度改革时明确要求,按照方便注册和规范有序的原则,放宽市场主体住所(经营场所)登记条件,由地方政府具体规定。

  编者按 近年来,随着北京市政府疏解非首都功能任务持续紧迫,北京实体经营场所的租售价格也不断攀升,在一定程度上也抬高了首都市场准入的门槛。一些企业采取住所虚假登记的方式办理工商登记,成为引发众多消费纠纷、经济纠纷的“导火索”,导致工商部门面临较高的行政风险,也给监管带来诸多难题。住所虚假登记的表现形式  

  

  与此同时,这些住所虚假登记的企业,相当一部分是为了虚开增值税发票而设立,对国家造成的税收损失难以估量。住所虚假登记不仅降低了政府公信力,也影响了社会诚信体系建设。

  2013年,国务院部署推进公司注册资本登记制度改革时明确要求,按照方便注册和规范有序的原则,放宽市场主体住所(经营场所)登记条件,由地方政府具体规定。鉴于此,如何既保证住所登记的便捷高效,又能最大限度地规避虚假登记风险,确保住所登记真实、可联系,是工商部门必须思考的一个重要课题。

  

  目前,住所虚假登记的表现形式主要为篡改、伪造房屋所有权证明,提供虚假的产权人签名,以及按照现行登记政策完成住所登记却根本不在注册地址经营等。

  住所虚假登记成因分析 

  住所实地核查工作对于遏制住所虚假登记效果不明显,在一定程度上制约了登记效率,并导致权力寻租问题。以北京市朝阳区开展的住所实地核查工作为例,启动住所实地核查主要为以下两种情况:一是工商所在日常监管中发现异常并标注需要实地核查的住所;二是登记机构针对以自然人产权房屋作为住所的,查询到该地址已登记过1户或以上企业。实地核查工作开展一段时间后,反映出以下情况:第一,由于不可能通过核查,那些已被工商机关标注为虚假登记的地址往往不会再被申请为住所;第二,持自然人产权证明原件申请登记的基本为真实的住所,而工作人员从系统中查询到的已在此处登记的企业往往为虚假登记或已经迁址但未按规定办理住所变更登记。如此一来,实地核查工作难以真正发现问题,逐渐流于形式,收效并不明显。

  按照目前朝阳区月均新设立企业3000余户以及大量的变更住所登记申请,工商部门现有的执法力量根本无法在兼顾效率与质量的同时满足住所实地核查的需求,这在一定程度上也制约了商事登记的工作效率。

  与此同时,住所实地核查程序缺乏上位法依据,在一定程度上形成了权力寻租空间。虽然《行政许可法》第三十四条第二款规定,根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查,但《公司登记管理条例》中仅写明“公司的住所是公司主营办事机构所在地。经公司登记机关登记的公司住所只能有一个。公司的住所应当在其公司登记机关辖区内”。依据《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》中关于简化住所登记手续、方便市场主体准入、保障经济社会秩序的相关要求制定的《北京市市场主体住所(经营场所)登记管理若干规定》,也未对住所实地核查程序作出具体规定。缺乏统一、标准化的上位法依据,使得住所实地核查工作主观性较强,自由裁量空间较大,在一定程度上引发权力寻租问题,也助长了住所虚假登记行为。

  现行住所与经营场所混同登记制度造成企业经营成本增加,部分企业在利益驱使下实施住所登记造假行为。《民法总则》第五十八条规定,法人应当依法成立。法人应当有自己的名称、组织机构、住所、财产或者经费。法人成立的具体条件和程序依照法律、行政法规的规定。《公司法》第十条规定,公司以其主要办事机构所在地为住所。《公司登记管理条例》第三条规定,公司经公司登记机关依法登记,领取企业法人营业执照,方取得企业法人资格。

  由此可见,企业在完成工商登记后,应是取得了商事主体资格而非经营资格,住所登记亦是取得商事主体资格的法定要件之一。主要办事机构所在地的住所与主要经营场所的法律意义并不相同,二者的商事登记功能各异,不应混同登记。住所应是确定商事主体发生法律关系的主要地域,用来确定债务的履行地,登记归属地,行政、司法管辖地以及法律文书送达地等。作为住所登记的房屋用途较为宽泛,并不局限于具备商业、办公、文化娱乐等经营性功能的地域。经营场所则是商事主体从事经营活动的场所,其表现形式应视不同的行业特点或经营方式而具体定义,且是否需要实体的经营场所也应进一步细化,亦或由企业自由选择,在登记政策制定上不宜一概而论。

  笔者认为,现行住所与经营场所以同一标准混同登记的制度是对住所实际法律功能的异化,亦是对商事主体资格与经营资格的一种混淆。而且,由于实体经营性用房对于房屋用途有较严格的限制,租售价格也较高,现行的住所与经营场所混同登记的制度便在一定程度上抬高了商事主体准入门槛,不仅限制了住所资源的最大限度利用,也增加了企业经营的成本。由此,导致在利益驱使下住所虚假登记现象屡禁不止。

   

  住所登记制度及后续管理改进建议  

  建立与税务部门联动的住所登记制度。按照《北京市市场主体住所(经营场所)登记管理若干规定》第五条规定,各相关部门应当简化住所(经营场所)审批程序,提高审批效能,并按照依法、公平、便利的原则进行审查。建立工商、质监、安全监管、国税、地税5部门联动登记注册机制。鉴于企业或个人如果存在真实的出租与承租行为时,按照相关法律要求应针对房屋出租所获得的租金征收企业所得税或个人所得税,而且针对房屋租赁双方所签署的租赁合同也应征收印花税,工商部门可探索实行与税务部门联动的住所登记核查方式,甄别企业与房屋产权方或出租方之间是否存在真实的租赁关系。此种联动方式也能排查出存在租赁行为但未按要求纳税的逃税问题。

  实行住所登记与经营场所备案相结合的“证照分离”登记制度,让营业执照回归商事主体资格证书的法律功能。笔者建议,可在商事登记立法层面明确住所与经营场所不同的法律功能,住所是营业执照登记的必要事项,而经营场所可在完成工商登记、取得商事主体资格后,依据企业自身经营情况追加。经营场所可采取章程备案的方式记载于企业章程中,并在企业信用信息网及时公示。同时,应在制度层面明确经登记机关登记的住所只能有一个,但经营场所可以备案多个。

  应明确规定住所登记的功能为确定企业可联系及划分企业的行政、司法管辖权,进一步放宽住所登记标准。申请登记的住所在其登记的行政区域内真实存在并不属于违法建筑即可准予登记,允许多个商事主体使用同一住所进行登记。而对于企业取得商事主体后追加经营场所,可仍按现行登记政策进行备案。对于经营场所不涉及有关部门行政审批的行业,不必强制其备案经营场所。但对于需要相关行政审批部门审批的行业企业,明确要求其必须到行政审批部门登记经营场所,同时对该行业企业的监管也应由相应行政审批部门负责,真正落实“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”。

  实行住所实地核查随机抽查制度。按照上述住所登记方式,对于已完成新设立或变更住所的企业采取抽查方式进行实地核查,主要核实该住所的行政区划、真实可联以及是否属于违法建筑,不再按照现行经营场所的标准进行住所核查。对于实地核查发现住所使用违法建筑或根据该住所无法联系到经营者的商事主体,监管部门将其纳入经营异常名录,严格限制其经营活动。

  不断完善立法,加重失信成本,让信用管理与失信惩戒真正成为事中事后监管的核心抓手。推进信用立法,构建安全、开放、互通的信用体系,实现“一处失信,处处受限”,加大住所虚假登记等违法行为人的失信成本,倡导诚实守信经营。可借鉴《德国民法典》中关于信用权的规定,确立我国自然人、法人、非法人组织等民商事主体的信用权,明确信用权人的权利与义务,特别要对各类民商事主体的信息隐私权及需要强制公开的信用信息的范围作出明确规定和区分;对失信行为的内涵和外延作出规定,并明确失信行为责任主体;规定对各类失信行为的惩戒方式及对守信行为的激励方式;规定对有异议的失信行为的复议方式,建立相应责任追究制度。

  完善公司法人人格否定制度的规制范围,在对失信商事主体进行信用惩戒的同时,追究其投资者或实际控制人的失信责任。《公司法》第二十条第三款规定了公司法人人格否定制度,即公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任,逃避债务,严重损害公司债权人利益的,应当对公司债务承担连带责任。可考虑进一步扩充上述制度的适用范围,明确规定公司存在住所虚假登记等失信行为,可直接追究其相关股东或实际控制人的失信责任,把公司及其股东或实际控制人一并作为失信行为责任主体进行惩戒。

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责任编辑:杨玥(实习)